심규철_현행 공직선거법의 문제점 자료입니다. 

현행 ‘공직선거법’ 이대로 좋은가?- 투·개표 관리를 중심으로

심규철(제16대 국회의원, 변호사)

1.머리말

가. 대의민주주의를 근간으로 하는 현대의 자유민주주의 체제에서 주권자인 국민의 의사를 대신 결정하고 이를 집행할 대표를 제대로 뽑는 선거제도를 잘 갖추는 것은 그 나라 민주주의의 성공을 위한 필수불가결의 요소라 할 것이다. 그런 만큼 특정 선거제도의 도입이나 채택을 위해서는 많은 헌법적 사고와 논의 및 토론이 필요하다 하겠다. 또한 선거제도라는 것은 여야 선거전의 공정한 룰을 정하는 것을 의미하는 것이기도 하기 때문에 우리나라의 경우에 지난 권위주의 정권 시절에도 선거제도만큼은 여야의 합의로 결정하는 것을 원칙으로 하여 왔다. 그런데 지난 2020.의 4.15 총선을 앞두고서 집권당인 더불어민주당은 준연동형비례대표제를 골자로 하는 공직선거법 개정안을 여당 단독으로 통과시키는 아주 나쁜 선례를 남겼다. 그러나 더불어민주당마저도 준연동형비례대표제에 따른 불이익을 피하기 위하여 편법으로 위성정당을 만들어 총선에 임한 사실은 우리가 목도한 바와 같다.

흔히 선거제도와 정당 및 의회 제도를 민주주의의 학교라고 부른다. 이들 제도가 운영되는 과정을 보면서 국민들은 민주주의의 훈련을 받는 것이고, 민주 시민으로 성장하여 가는 것이라는 의미일 것이다. 그런데 우리 국민들은 위에서 본 더불어민주당이 보여준 준연동형비례대표제 선거제도 채택과정과 그 후에 이루어진 행태 및 지난 2021.4.7.서울시장 및 부산시장 보궐선거를 앞두고서, 자당 공직자의 비리 등 문제로 인하여 보궐선거가 이루어지는 경우엔 당해 보궐선거에 후보자를 내지 않도록 한 자당의 당헌을 고쳐가면서까지 무리하게 보궐선거에 임하는 행태를 통해 더불어민주당은 우리나라 민주주의의 수준을 엄청나게 후퇴시켰다 하겠고, 이를 통해서 국민 특히 청소년들은 민주주의에 대한 일그러진 태도를 갖게 되지 않았을까 하는 우려를 금할 길이 없다.

나. 2020.4.15.에 실시된 21대 국회의원 선거(4.15.총선)결과 사전투표와 본 선거 당일의 투표결과가 판이하게 나와 2014. 전국동시지방선거 당시부터 본격적으로 도입된 이래 각종 공직선거 때마다 실시되고 있는 사전투표(2016. 제20대 총선 때부터는 2일 동안이나 사전투표 기간을 허여하고 있음)의 문제점에 대하여 이를 진지하게 검토하여 사전투표제가 헌법위반 등의 법리상의 문제점은 없는 것인지 따라서 이 제도를 어떻게 유지하는 것이 바람직할 것인지 기타 현행 공직선거법이 안고 있는 개표 방법 등의 문제를 다른 자유민주주의 국가들의 예를 보면서 어떻게 고쳐나가야 민주주의의 꽃인 선거제도에 대한 국민적 불신을 해소하여 자유민주공화국으로서의 대한민국이 영속적으로 발전해 나갈 수 있을지를 심각하게 고민해야 하는 지경에 이르렀다고 본다.

2. 각국의 사전투표제도

사전투표제도는 미국과 일본, 독일, 캐나다 등 등 많은 나라에서 실시되고 있으나 사전투표제도를 우리나라와 같이 (2일 동안) 전국의 어느 투표소에서나 사전 신청 없이 광범위하게 허용하고 있는 나라는 없다.

미국의 경우 주별로 다르나 대체적으로 사전투표제도는 우편투표와 사전현장투표(선거구 투표소) 2가지를 허용하고 있는데, 허용 기간은 우리보다 길지만(대선의 경우 14일 정도 된다고 함) 우리나라와 같이 전국 어디서나 투표할 수 있는 시스템은 아니다. 우편투표의 경우 투표자 본인이 우편투표신청을 할 때 선관위에 서명을 신고하게 하고 투표지 반송용 봉투에도 서명하게 하여 우편투표를 신고한 사람과 투표한 사람이 동일인인지의 여부를 심사하게 하고 있다고 한다.

일본의 경우 우리보다 사전투표(기일전투표) 허용 기간(선거일 6일 전부터 2일전까지 5일간)은 길지만 전국 어느 투표소에서나 실시할 수 있는 것은 아니고 투표자가 속한 각 市區町村에 1개소 이상 설치되는 기일전투표소에서의 투표만 허용되는 것 같다.

독일의 경우는 우편을 이용한 사전투표만을 허용하고 있는 것 같다. 즉, 자신이 살고 있는 지역의 동사무소에 온라인으로 사전투표를 신청하면 2-3일 내에 우편으로 투표용지를 수령하게 되고, 수령한 투표용지에서 원하는 후보와 정당에 체크를 한 다음 파란색 봉투에 넣고, 그 후에 투표인 자신의 서명을 한 편지와 파란색 봉투를 분홍색 봉투에 넣어서 반송하는데, 이렇게 2중의 봉투를 사용하는 것은 비밀투표를 보장하기 위한 것이라 한다.

3.우리의 현행 사전투표 제도의 문제점

가. 현재 미국 등 세계 각국은 오랜 선거 역사 속에서 자국의 실정에 맞는 사전투표제도를 마련하여 실시하고 있는 바, 우리나라의 사전선거제도의 문제점을 고찰함에 있어서 이들 나라의 제도를 참고하되 우리 선거제도 자체가 안고 있는 문제점이 발견되었다면 이를 바로 잡는 일에 주저함이 있어서는 아니 된다는 문제의식이 필요하다 생각한다.

나. 사전투표의 허용 이유 및 그 한계

자유민주주의에서 공직선거가 갖는 중요성에 비추어 볼 때 그 선거에 가급적 많은 국민(시민)들이 참여하는 것이 중요하다는 것을 부인할 사람은 없을 것이다. 따라서 정규의 선거일에 부득이한 사유로 투표에 참여할 수 없는 사람을 위해 예외적으로 다른 날에라도 투표할 수 있는 기회를 주는 것은 필요하다 하겠다.

한편으로 공직선거에서 법정 선거운동기간을 정해 둔 이유는 최소한 그 기간 정도는 허용해야 후보자는 자신을 유권자에게 어느 정도 알릴 수 있고(‘알릴 권리’ 내지 ‘유권자에게 다가갈 권리’), 유권자도 후보자를 제대로 알 수 있게 될 것(유권자의 ‘알 권리’)이라는 전제가 성립하기 때문이라 하겠다. 후보자에 대하여 제대로 알지도 못하는 가운데 투표율만 높이고자 사전투표율을 높이려는 것도 문제라 아니 할 수 없다.

따라서 사전투표제도는 위 양자를 절충할 수 있는 수준에서 결정해야 할 문제라 생각한다.

그런 관점에서 현행 사전투표제도는 중요한 몇 가지 문제점을 노정하고 있음을 지적하지 않을 수 없다.

다. 현행 사전투표제도의 운용과정에서 드러난 문제점들

(1)사전투표는 원칙적으로 신청한 사람들에 한하여 인정해야 함(신청주의원칙)

본 투표는 비록 하루에 실시되지만 그 날을 공휴일로 정하여 직업이나 업무상의 사유로 인한 부득이한 경우를 제외하고서는 투표할 수 있도록 하고 있다.

그런데 사전투표는 그 직전 주 금요일과 (대부분이 휴무인)토요일 2일에 걸쳐 허용되어 오히려 본 투표보다도 더 광범위하게 허용되고 있다.

예외는 원칙보다 더 크면 안 되는 것이고, 필요최소한에 그쳐야 한다고 본다. 본말이 전도된 상황이고, 법정선거운동기간이 형해화될 우려가 있다. 지난 4.15총선만 보더라도 투표구에 따라서는 사전투표자수가 본선거 당일 투표자 수보다 많은 경우도 상당수 있는 것으로 드러나고 있다.

(2)제한된 정보에 의하여 투표하여 민의를 정확히 반영하지 못하게 할 수 있음

앞서 본 바와 같이 법정선거운동기간(대통령 선거의 경우 22일, 국회의원과 지방선거의 경우 13일)을 둔 취지는 최소한 그 정도의 선거운동기간은 허용해야 후보자가 유권자에게 자신을 제대로 알릴 수 있고, 유권자도 후보자에 대하여 어느 정도 알 수 있게 될 것이라는 전제가 깔린 것이라 하겠다.

몇 년 전 여론조사이긴 하지만 , 투표에 참여할 것인지를 결심한 시기에 대한 질문에 대하여 투표 당일에 결심했다고 답한 유권자가 7.3%나 되고 2-3일 전에 결정했다는 유권자가 22.7%, 1주일 전에 결정했다는 유권자가 23%나 되는 것으로 나타나, 결국 투표에 참여한 유권자의 과반수가 마지막 1주일간의 선거운동기간에 투표참여를 결심한 것을 알 수 있다.

선거는 법정선거운동기간 동안 다아내믹하게 전개되는 특성이 있다. 초반에는 불리했던 후보나 정당이 선거일이 다가올수록 상승세를 타는 경우도 있고, 그 반대의 경우도 있다. 경우에 따라서는 특정 후보에 대하여 도저히 당선되어서는 안 되는 사유가 선거운동기간의 후반에 가서야 유권자들에게 알려지게 되는 사정이 생길 수도 있는 것이다. 선거를 해 보면 많은 경우 선거운동 기간이 하루나 이틀만 더 있었어도 당선자가 바뀌었을 것이라는 말을 하는 경우를 많이 본다.

따라서 광범위한 사전선거의 허용은 제한된 정보에 의한 투표를 조장하는 것으로서 민의를 정확하게 선거에 반영하여 국론을 결집하고자 하는 선거의 의미를 퇴색시킬 가능성을 크게 한다 하겠다.

(3)선거결과를 왜곡

지난 4.15총선의 경우 사전투표 결과와 본선거 당일의 투표 결과가 판이하게 나온 경우가 상당히 많았음은 주지의 사실인데, 결국 광범위한 사전투표의 조장으로 인해 투표결과를 왜곡시킨 셈이 된 것이라 하겠다.

예외적으로 인정되어야 할 사전투표의 참여자가 워낙 많았던 데다가 사전투표와 본선거일의 투표 결과가 판이하게 달라 마치 2개의 서로 다른 국민들이 투표한 것과 같은 결과가 나온 것이 지난 4.15총선이었다. 사전투표의 결과를 본선거 투표결과가 극복하지 못해 본선거에 이기고도 사전투표에 져서 결국 선거 패배로 귀결되는 결과가 나온 곳도 한두 군데가 아니었던 것이다. 특히 본선거일의 투표 결과는 집권당 후보와 제1야당의 후보가 통상 10% 범위 내에서 우열을 다투게 되는데, 4.15총선당시 사전투표의 경우는 수도권 대부분의 선거구에서 더불어민주당과 당시 제1야당인 미래한국당 후보 간의 표차가 30%를 넘는 경우가 많았고 이는 결국 본 선거에서 극복할 수 없는 표차가 되어 수도권에서 대부분의 미래통합당 후보들이 낙선하게 되는 원인이 되었다.

선거에서의 제대로 된 민심은 법정선거운동 기간 충분히 후보자들을 지켜보고 본선거일에 투표한 사람들에 의해 표출된 민심이라 할 것이다.

선거결과가 사전투표 결과에 의해서 좌우된다면 그 원인이야 어쨌든 사전투표제도가 바람직하게 기능을 하고 있는 것은 결코 아니라 하겠다.

(4)후보자의 입장에서는(특히